“證照分離”改革是新形勢下落實黨中央、國務院決策部署，縱深推進“放管服”改革的重要舉措。通過“證照分離”改革，加速轉(zhuǎn)變政府職能，以更為開放包容、公平公正的新發(fā)展理念，提升市場制度競爭力優(yōu)勢，推動建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

　　“證照分離”改革是商事制度改革的深化拓展，是為更好地回應市場訴求，破解“準入不準營”“辦照容易辦證難”的堵點痛點，探索并創(chuàng)新的一項重要基礎(chǔ)性工作。旨在通過改革審批方式，大力推進涉企事項減環(huán)節(jié)、減材料、減時限、減費用，充分體現(xiàn)了商事制度改革注重簡政放權(quán)和減少行政審批的鮮明特征。

　　“證照分離”改革是黨中央、國務院交給上海的一項重大改革任務。從2015年底率先在浦東新區(qū)試點到全市復制推廣，從部分許可事項探索到涉企許可事項全覆蓋，上海始終以問題為導向，蹄急步穩(wěn)地持續(xù)推進各項工作，改革成效明顯。

　　一、上�！白C照分離”改革圍繞“1+3+X”構(gòu)建制度

　�。ㄒ唬�“1”是以“一網(wǎng)通辦”為抓手，促進改革事項快辦好辦。堅持將“證照分離”改革和“一網(wǎng)通辦”改革協(xié)同聯(lián)動，注重形成更大的改革合力和綜合效應。以全市通辦、全網(wǎng)通辦、只跑一次、一次辦成為目標，率先探索政務服務“一網(wǎng)通辦”，把“一網(wǎng)通辦”作為深化“證照分離”改革的關(guān)鍵依托和提高辦證效率的重要手段，著力推進業(yè)務流程革命性再造。

　�。ǘ�）“3”是聚焦改革核心三要素，實現(xiàn)改革成果可持續(xù)、可復制、可推廣。一是聚集事項清單。梳理形成國家、市、區(qū)三級企業(yè)許可事項全覆蓋清單，建立動態(tài)評估、分類施策、滾動優(yōu)化的清單管理制度。二是聚焦改革方式。確立形成“進四扇門”的分類改革方式。第一扇門直接取消審批，注重協(xié)同配套，第二扇門審批改為備案，注重當場辦結(jié)，第三扇門實行告知承諾，注重信用監(jiān)管，第四扇門優(yōu)化審批服務，注重簡便透明。三是聚焦監(jiān)管模式。建立以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制，按照“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”原則，確定監(jiān)管職責、健全審管銜接。堅持政府主導、企業(yè)自治、行業(yè)自律、社會監(jiān)督，健全多元共治、互為支撐的協(xié)同監(jiān)管新格局。

　　3、“X”是以多方位法治供給為保障，推動改革舉措系統(tǒng)集成形成合力。始終堅持“重大改革于法有據(jù)”，推動持續(xù)深入深化。2015年底啟動的第一輪改革試點，國務院出臺了《關(guān)于在上海市浦東新區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國務院文件規(guī)定的行政審批等事項的決定》，明確對11部行政法規(guī)和文件暫時調(diào)整；上海出臺了《關(guān)于開展“證照分離”改革試點在浦東新區(qū)暫時調(diào)整實施本市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》，明確了地方性法規(guī)“一攬子調(diào)整”和“向后滾動調(diào)整”的機制；本市各審批部門及時出臺貫徹落實方案，確保推進改革。2019年12月1日起，在自由貿(mào)易試驗區(qū)實施的“證照分離”改革全覆蓋試點，上海共計519項、涉及本市35個部門，除國家及地方層面的法律法規(guī)立改廢釋外，各部門均根據(jù)具體事項改革實踐，出臺相關(guān)落實文件。截止目前，累計制定工作方案、操作辦法和管理制度87項、制定告知承諾書格式文本77份，切實做到改革與法治雙輪驅(qū)動、協(xié)同共進。

　　二、上�！白C照分離”改革緊抓“三個關(guān)鍵”推進落實

　�。ㄒ唬┚o抓市場主體獲得感這個關(guān)鍵�！白C照分離”緊扣從政府本位向服務本位轉(zhuǎn)型的要求，推動“進四扇門”分類改革。

　　1.對直接取消審批的，確保監(jiān)管到位。取消審批后，企業(yè)持有營業(yè)執(zhí)照即可開展經(jīng)營，政府部門堅持放管結(jié)合、并重，把有效監(jiān)管作為簡政放權(quán)的必要保障,形成相互協(xié)作、齊抓共管的高效監(jiān)管機制。

　　2.對審批改為備案的，簡化備案手續(xù)。通過完善備案方式，讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿。

　　3.對實行告知承諾的，注重承諾兌現(xiàn)。通過建立審批與信用監(jiān)管聯(lián)動機制，開展全覆蓋核查。

　　4.對優(yōu)化審批服務的，提高審批效率。主管部門制定并公布準確完備、簡明易懂的準入要求，提高辦證的透明度和可預期性。

　�。ǘ�）緊抓探索制度創(chuàng)新這個關(guān)鍵。上海的改革始終堅持制度先行、穩(wěn)妥推進，在改革中充分發(fā)揮制度的引領(lǐng)和推動作用。

　　1.首創(chuàng)一個改革方式。全國首創(chuàng)告知承諾管理辦法。2018年，根據(jù)國務院批復要求，上海在以往探索行政審批告知承諾工作的基礎(chǔ)上，經(jīng)過充分調(diào)研和試點實踐，制定發(fā)布了政府規(guī)章《上海市行政審批告知承諾管理辦法》，2018年5月1日起正式施行，這是全國范圍內(nèi)對告知承諾制度進行規(guī)范的首個創(chuàng)制性地方政府立法。實行告知承諾，一方面推動了政府職能轉(zhuǎn)變，使政府從事前的直接把關(guān)，轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑暗拈g接把關(guān)，通過事中事后監(jiān)管督促申請人落實審批條件。在“證照分離”改革全覆蓋中，上海將“實行告知承諾”的事項數(shù)量由國務院下發(fā)通知中的60項擴展到了76項；另一方面夯實了主體責任，將誠實信用原則引入行政關(guān)系，在行政機關(guān)與行政相對方雙方承諾和信賴的基礎(chǔ)上實施行政審批，推動企業(yè)加強自主管理、自我約束，增強企業(yè)的法律意識和社會責任意識。據(jù)粗略統(tǒng)計，以告知承諾方式發(fā)放的許可證數(shù)量約占76個審批事項發(fā)證總數(shù)的72%。

　　2.創(chuàng)新兩個監(jiān)管模式。建立了雙隨機、一公開的監(jiān)管新模式、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的監(jiān)管新制度。深化“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式改革，完善優(yōu)化信用監(jiān)管手段。制定《上海市市場監(jiān)管局雙隨機抽查工作指引》，基本統(tǒng)一市場監(jiān)管部門“雙隨機”檢查內(nèi)容、方式、依據(jù)等，進一步推進本部門27類、76個雙隨機抽查事項實現(xiàn)全覆蓋管理；牽頭推進市場監(jiān)管領(lǐng)域跨部門聯(lián)合抽查，完善市級層面“16+3”、區(qū)級層面“19+X”模式的市場監(jiān)管領(lǐng)域聯(lián)合“雙隨機、一公開”監(jiān)管聯(lián)席會議機制，指導各區(qū)在全市聯(lián)合抽查事項清單的基礎(chǔ)上，堅持“拓展部門聯(lián)合監(jiān)管覆蓋范圍，將更多事項納入聯(lián)合抽查”的工作要求，進一步制定出臺區(qū)級部門聯(lián)合抽查事項清單，平均聯(lián)合抽查39個領(lǐng)域、154個事項、48類檢查對象；不斷提升“雙隨機、一公開”監(jiān)管效能，委托第三方機構(gòu)獨立開展市場監(jiān)管領(lǐng)域“雙隨機、一公開”監(jiān)管改革評估，并探索將隨機抽查比例、頻次與企業(yè)信用風險掛鉤，進一步提升抽查針對性、精準性。2019年8月，市政府辦公廳印發(fā)《上海市“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”工作實施方案》，通過大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能等新興技術(shù)，構(gòu)建以“監(jiān)管要素標準化、監(jiān)管方式智能化、監(jiān)管流程閉環(huán)化”為特征的行業(yè)綜合監(jiān)管體系；推動建立以信息歸集共享為基礎(chǔ)、以信息公示為手段、以信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管制度；實現(xiàn)從職能部門“單打獨斗”轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合監(jiān)管和“智慧監(jiān)管”。2020年，市場監(jiān)管領(lǐng)域相關(guān)部門共通過“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)發(fā)起聯(lián)合抽查254次，同比增加1.6倍。

　　3.把握三個“先”機。2015年率先試點。在上海市浦東新區(qū)對改革需求強烈、審批頻次較高、改革成效顯著的116項審批事項開展改革試點，邁出了“證照分離”改革第一步；2016年領(lǐng)先推廣。把符合條件的75項試點事項在全市推廣實施。2020年爭先探索。在持續(xù)深化拓展改革覆蓋面的基礎(chǔ)上，浦東新區(qū)爭先探索市場準入“一業(yè)一證”改革，通過再造審批申報方式、審批審核程序和行業(yè)準入方式，實現(xiàn)“一次告知、一表申請、一口受理、一證準營”。以“便利店”行業(yè)為例，由改革前的食品經(jīng)營、煙草專賣、藥品器械經(jīng)營等6張許可證變?yōu)?張行業(yè)綜合許可證；審批時限由38個工作日減少至5個工作日，申請材料由53份減少至10份，填表要素數(shù)由313項減少至98項，大幅改善了改革前準入許可環(huán)節(jié)多、材料繁、時間長的問題。

　　（三）緊抓數(shù)字化轉(zhuǎn)型這個關(guān)鍵。上海全面推進城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型，是深入貫徹習近平總書記關(guān)于網(wǎng)絡強國、數(shù)字中國、智慧社會，鞏固提升城市能級和核心競爭力的重大戰(zhàn)略部署。2020年2月3日起，上海市全面開展經(jīng)營范圍規(guī)范化改革試點，統(tǒng)一使用市場監(jiān)管總局《經(jīng)營范圍登記規(guī)范表述目錄（試行）》。將經(jīng)營范圍由敘述文字優(yōu)化調(diào)整為規(guī)范條目。通過規(guī)范條目建立與審批事項、事項部門、審批層級的勾連對應關(guān)系，實現(xiàn)“零差錯、零距離、零往返”。申請人在一網(wǎng)通辦“勾勾選選”即完成經(jīng)營范圍申請，審批部門在“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺“點點更新”即完成企業(yè)登記數(shù)據(jù)批量接收，讓企業(yè)真正感受到政府的辦理速度與服務溫度。

　　三、上海推進“證照分離”改革的下一步目標

　　2021年，是我國“兩個一百年”交匯點全面開啟建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個一百年進軍的啟動之年，也是“十四五”開局之年。國務院決定在全國范圍推行“證照分離”改革全覆蓋，上海將貫徹落實新發(fā)展理念，推動改革向高質(zhì)量挺進。

　　1.力爭成為高標準“一網(wǎng)通辦”的標桿�！胺殴芊�”改革的最終效果體現(xiàn)在市場主體的感受度上。“證照分離”改革要與互聯(lián)網(wǎng)政務手段緊密結(jié)合，以“一網(wǎng)通辦”為載體，實現(xiàn)證照零距離辦理，讓企業(yè)切實感受到身邊的行政服務。這不僅符合互聯(lián)網(wǎng)社會企業(yè)、群眾的辦事習慣，也是政府自身優(yōu)化流程、整合機構(gòu)、提升效率的要求。

　　2.力爭成為高質(zhì)量推進落實的標桿。深入推進“證照分離”改革，細化四種改革方式，分類推進審批制度改革，把增強改革的可操作性放在首要地位。取消審批事項要突出“管理銜接”，防止監(jiān)管脫節(jié)；備案事項要破解主管部門因有“后顧之憂”而變相審批；告知承諾事項要體現(xiàn)服務的“跨前一步”，當場辦結(jié)；優(yōu)化審批服務要立足“嚴格、創(chuàng)新、協(xié)同”，實現(xiàn)“有求必應、無事不擾”，真正做到“寓管理于服務之中”。

　　3、力爭成為高水平政府治理的標桿。深化“證照分離”改革，圍繞企業(yè)全生命周期實際需求，以既要放得開又要管得住為前提，全閉環(huán)、系統(tǒng)性優(yōu)化數(shù)據(jù)采集、協(xié)同、共享、應用等各流程環(huán)節(jié)，推動市場主體登記信息與管理數(shù)據(jù)更大范圍、更深層次開放共享，構(gòu)建全方位、全覆蓋綜合監(jiān)管體系，實現(xiàn)政府決策科學化、公共服務高效化、社會治理精準化。

　　風正潮平，自當揚帆破浪；任重道遠，更須奮鞭策馬。上海市市場監(jiān)管部門將立足上海發(fā)展新的時代方位，踐行新發(fā)展理念，緊緊圍繞構(gòu)建新發(fā)展格局，既立足眼前、解決市場主體“急難愁盼”的具體問題，又立足長遠、完善解決市場主體參與市場活動各類問題的體制機制，為市場主體辦實事、解難題，切實把好事辦實，把實事辦好，使“證照分離”改革在新起點上形成新突破，朝著推動形成新發(fā)展格局聚集發(fā)力。 （上海市市場監(jiān)管局局長 陳學軍）