如何推進(jìn)生態(tài)綜合補(bǔ)償，健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制？

　　劉桂環(huán)，博士，研究員，現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院首席專(zhuān)家，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償研究中心主任，中國(guó)生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)會(huì)區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟(jì)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)副主任委員。長(zhǎng)期從事生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)、“兩山”轉(zhuǎn)化、生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃等應(yīng)用性基礎(chǔ)研究。

　　黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），對(duì)深化生態(tài)文明體制改革進(jìn)行了部署，提出“推進(jìn)生態(tài)綜合補(bǔ)償，健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償”。

　　如何理解生態(tài)綜合補(bǔ)償？《決定》又為何專(zhuān)門(mén)提出健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制？目前生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償在實(shí)踐中還存在哪些問(wèn)題？本報(bào)就此專(zhuān)訪(fǎng)了生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院首席專(zhuān)家、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償研究中心主任劉桂環(huán)研究員。

　　生態(tài)綜合補(bǔ)償將貫穿于財(cái)政縱向補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償、市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償?shù)娜�過(guò)程。

　　中國(guó)環(huán)境報(bào)：《決定》提出推進(jìn)生態(tài)綜合補(bǔ)償，如何理解生態(tài)綜合補(bǔ)償，具體指什么？

　　劉桂環(huán)：近年來(lái)，生態(tài)綜合補(bǔ)償在促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展能力、推動(dòng)共同富裕等方面發(fā)揮了重要作用�！稕Q定》提出生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)牟渴�，這是在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化新征程上，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與鄉(xiāng)村生態(tài)振興有機(jī)銜接的重要抓手，是生態(tài)優(yōu)勢(shì)地區(qū)做好生態(tài)利用文章的重要制度保障，是真正實(shí)現(xiàn)由“輸血式”補(bǔ)償向“造血式”補(bǔ)償?shù)闹匾�舉措。

　　2015年10月16日，國(guó)家主席習(xí)近平在減貧與發(fā)展高層論壇上首次提出包括“生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批”在內(nèi)的“五個(gè)一批”的脫貧措施，隨后，“五個(gè)一批”的脫貧措施被寫(xiě)入《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》�！吧鷳B(tài)補(bǔ)償脫貧一批”，系指加大貧困地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)力度，增加重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大政策實(shí)施范圍，讓有勞動(dòng)能力的貧困人口就地轉(zhuǎn)成護(hù)林員等生態(tài)保護(hù)人員。2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》首次提到“開(kāi)展貧困地區(qū)生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)”。2019年，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》，細(xì)化實(shí)化了“以提高生態(tài)補(bǔ)償資金使用整體效益為核心”的生態(tài)綜合補(bǔ)償機(jī)制，并在江西、福建、貴州、海南等10個(gè)省份各選取5個(gè)縣（市、區(qū)）率先開(kāi)展生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)工作。2021年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見(jiàn)》提出，圍繞國(guó)家生態(tài)安全重點(diǎn)，“實(shí)施縱橫結(jié)合的綜合補(bǔ)償制度”。

　　因此，我認(rèn)為，《決定》部署的生態(tài)綜合補(bǔ)償，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面的“綜合”：

　　一是補(bǔ)償目標(biāo)的綜合�？v向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)是提高重要區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品供給能力，對(duì)維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全發(fā)揮了重要作用；橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償目標(biāo)是解決區(qū)域之間的權(quán)責(zé)利對(duì)等問(wèn)題，促進(jìn)區(qū)域間生態(tài)環(huán)境共建綠色發(fā)展惠益共享。建立縱橫結(jié)合的綜合補(bǔ)償制度，可以全面覆蓋不同生態(tài)功能重要區(qū)域和不同類(lèi)型生態(tài)系統(tǒng)，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)的成本和效益在不同區(qū)域和不同利益相關(guān)者之間公平分配。

　　二是補(bǔ)償資金的綜合。將繼續(xù)依法穩(wěn)步推進(jìn)不同渠道生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金統(tǒng)籌使用。近年來(lái)，各地也在積極探索補(bǔ)償資金整合使用，例如福建省按比例統(tǒng)籌整合9個(gè)部門(mén)20個(gè)與生態(tài)環(huán)保相關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)資金，設(shè)立綜合性生態(tài)補(bǔ)償資金池，針對(duì)突出問(wèn)題、關(guān)鍵領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)策劃項(xiàng)目實(shí)施，有效解決了單要素補(bǔ)償政策以部門(mén)為主導(dǎo)、補(bǔ)償對(duì)象交叉、補(bǔ)償難以形成合力、政策疊加效應(yīng)不明顯的問(wèn)題。

　　三是補(bǔ)償方式的綜合。將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償充分融入?yún)^(qū)域綠色發(fā)展多元推進(jìn)，一方面，補(bǔ)償資金除了用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)項(xiàng)目以外，還要拓展到“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)化的產(chǎn)業(yè)以及配套制度建設(shè)等方面；另一方面，縱深推進(jìn)市場(chǎng)化多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，動(dòng)員和匯聚各方面力量，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)者利益得到有效補(bǔ)償，激發(fā)全社會(huì)參與生態(tài)保護(hù)的積極性，實(shí)現(xiàn)讓生態(tài)環(huán)境保護(hù)者不吃虧。

　　今年6月1日起施行的《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》將經(jīng)過(guò)實(shí)踐驗(yàn)證、行之有效的制度上升到行政法規(guī)層面予以固化，明確“堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合，堅(jiān)持激勵(lì)與約束并重，堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)同推進(jìn)，堅(jiān)持生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益相統(tǒng)一”�？梢钥闯�，生態(tài)綜合補(bǔ)償將貫穿于財(cái)政縱向補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償、市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償?shù)娜�過(guò)程。

　　《決定》提出“健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”，是對(duì)十多年來(lái)我國(guó)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)頂層設(shè)計(jì)的肯定和延續(xù)。

　　中國(guó)環(huán)境報(bào)：《決定》明確提出“健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”，釋放了什么信號(hào)？目前，有哪些典型的跨省橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償案例值得借鑒？

　　劉桂環(huán)：《決定》提出“健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”，是對(duì)十多年來(lái)我國(guó)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)頂層設(shè)計(jì)的肯定和延續(xù)，既明確了橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的重要制度組成，又強(qiáng)調(diào)了改革創(chuàng)新“一直在路上”，橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制仍需不斷健全完善，以更高水平保護(hù)支撐更高質(zhì)量發(fā)展。

　　2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次提出“推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”。請(qǐng)注意，這里的用詞是“推動(dòng)建立”。

　　2015—2016年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《關(guān)于加大脫貧攻堅(jiān)力度支持革命老區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等重要政策文件都強(qiáng)調(diào)要建立地區(qū)間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，制定相關(guān)辦法；《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)如何建立流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償提出了具體舉措。2018—2021年，國(guó)家針對(duì)長(zhǎng)江、黃河分別出臺(tái)了引導(dǎo)政策，鼓勵(lì)全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2021年，我國(guó)以流域上下游生態(tài)補(bǔ)償為代表的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制已初步建立，當(dāng)年出臺(tái)的《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見(jiàn)》提出了“健全橫向補(bǔ)償機(jī)制”的要求。請(qǐng)注意，這里的用詞是“健全”。

　　今年頒布實(shí)施的《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》結(jié)合各地橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)成果，進(jìn)一步明確了地區(qū)間補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　近年來(lái)，跨省流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)明顯提速，先行先試的補(bǔ)償試點(diǎn)起到了重要的示范引領(lǐng)作用。自2012年浙江—安徽簽訂首個(gè)跨省流域橫向補(bǔ)償協(xié)議以來(lái)，至今已有24個(gè)流域（河段）、23個(gè)省（區(qū)、市）簽訂了跨省流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議。國(guó)家和地方一直在因地制宜、因時(shí)制宜地調(diào)整優(yōu)化機(jī)制設(shè)計(jì)，完善補(bǔ)償基準(zhǔn)要求、拓寬資金使用范圍等，力圖推動(dòng)補(bǔ)償機(jī)制更加充分反映流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)變化，更加充分反映各利益相關(guān)方參與流域上下游生態(tài)環(huán)境保護(hù)的訴求。比如新安江流域，四輪協(xié)議持續(xù)更新補(bǔ)償方案，第四輪協(xié)議已變“對(duì)賭協(xié)議”到合作共贏，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、理念、方式、范圍等方面提檔升級(jí)，補(bǔ)償范圍由三輪試點(diǎn)的3市10縣擴(kuò)至4市34縣區(qū)，并探索園區(qū)共建、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、人才交流等多種方式。

　　各地在治理合作、產(chǎn)業(yè)扶持、人才交流、公共服務(wù)共享等方面的補(bǔ)償方式取得了一定突破，既有較強(qiáng)的可操作性，也推動(dòng)從單純經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償向促進(jìn)上游地區(qū)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的方向轉(zhuǎn)變，從單純的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償向區(qū)域流域上下游共同保護(hù)生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)變。

　　中國(guó)環(huán)境報(bào)：資金補(bǔ)償是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償最直接也是各地采用相對(duì)較多的補(bǔ)償方式。此外，各地已經(jīng)探索了一些除資金之外的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式，在這方面，有哪些有特色的補(bǔ)償方式值得推廣？

　　劉桂環(huán)：除資金補(bǔ)償外，各地在治理合作、產(chǎn)業(yè)扶持、人才交流、公共服務(wù)共享等方面的補(bǔ)償方式取得了一定突破，既有較強(qiáng)的可操作性，也推動(dòng)從單純經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償向促進(jìn)上游地區(qū)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的方向轉(zhuǎn)變，從單純的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償向區(qū)域流域上下游共同保護(hù)生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)變。

　　這其中以新安江流域的做法最為豐富。2023年，中央?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《新安江—千島湖生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)合作區(qū)建設(shè)方案》（2023—2027年），從更高層面為上下游合作發(fā)展的補(bǔ)償模式提供了制度保障。根據(jù)建設(shè)方案，安徽省黃山市、宣城市和浙江省杭州市將協(xié)同推進(jìn)水生態(tài)修復(fù)和全域生態(tài)保護(hù)，協(xié)同做好源頭控制和溯源治理，協(xié)調(diào)推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制建設(shè)，同時(shí)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)合作、共建長(zhǎng)三角生態(tài)產(chǎn)品基地、共享基本公共服務(wù)等，協(xié)同促進(jìn)高水平保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。全方位、高水平推進(jìn)新安江—千島湖生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)合作區(qū)建設(shè)，也是皖浙兩省就新安江建設(shè)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的重要組成和外延，為全國(guó)跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制建設(shè)提供了示范樣板。

　　京津冀在這方面也進(jìn)行了較深入探索。2023年11月，以深化引灤入津橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為契機(jī)，天津市和承德市簽訂《生態(tài)環(huán)保對(duì)口幫扶合作框架協(xié)議（2023—2027年）》，建立生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域?qū)�口幫扶長(zhǎng)期合作機(jī)制，圍繞對(duì)口幫扶指導(dǎo)、生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治、聯(lián)合監(jiān)測(cè)執(zhí)法、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享等工作深入開(kāi)展交流與合作。同年，天津市大型商貿(mào)企業(yè)承銷(xiāo)“承德山水”農(nóng)特產(chǎn)品1700余萬(wàn)元。

　　健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)墓芾磉\(yùn)行機(jī)制還需要時(shí)間，相關(guān)政策還需要協(xié)同增效；市場(chǎng)化多元化補(bǔ)償仍處于起步階段，補(bǔ)償各方尚未形成高水平保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的利益共同體。

　　中國(guó)環(huán)境報(bào)：生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償涉及范圍廣、領(lǐng)域多，目前還存在哪些問(wèn)題？需要從哪些方面進(jìn)一步健全完善？特別是在發(fā)揮各方力量方面，有什么建議？

　　劉桂環(huán)：生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償涉及面廣、利益交織，需要在解決問(wèn)題中不斷前行。一是各方對(duì)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識(shí)不足，“補(bǔ)償就是給錢(qián)”還是很多地方政府對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識(shí)。二是健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)墓芾磉\(yùn)行機(jī)制還需要時(shí)間，相關(guān)政策還需要協(xié)同增效。三是市場(chǎng)化多元化補(bǔ)償仍處于起步階段，補(bǔ)償各方尚未形成高水平保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的利益共同體。

　　因此，為有效落實(shí)《決定》提出的“推進(jìn)生態(tài)綜合補(bǔ)償，健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”，我提出四點(diǎn)工作建議。

　　一是強(qiáng)化組織實(shí)施。充分發(fā)揮生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作部際聯(lián)席會(huì)議牽頭部門(mén)作用，研究解決跨區(qū)域、跨部門(mén)的關(guān)鍵問(wèn)題，推動(dòng)形成工作合力，共同落實(shí)各項(xiàng)重點(diǎn)工作。地方政府健全工作機(jī)制，將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，組織和督促各級(jí)各部門(mén)開(kāi)展相關(guān)工作。

　　二是夯實(shí)技術(shù)支撐。貫徹落實(shí)《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》，積極開(kāi)展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)，及時(shí)反映生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作的進(jìn)展與成效。深化流域等重點(diǎn)領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)技術(shù)方法研究，完善生態(tài)產(chǎn)品相關(guān)指標(biāo)監(jiān)測(cè)、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和共享機(jī)制，形成扎實(shí)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和科學(xué)的操作指南。優(yōu)化完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金分配—使用管理—績(jī)效評(píng)價(jià)全鏈條體系建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)字技術(shù)應(yīng)用，形成生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全周期動(dòng)態(tài)跟蹤機(jī)制，推動(dòng)補(bǔ)償資金見(jiàn)到實(shí)效。

　　三是加強(qiáng)政策協(xié)同。推動(dòng)森林、草原、濕地等生態(tài)環(huán)境要素分類(lèi)補(bǔ)償與重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付在政策目標(biāo)、補(bǔ)償范圍等方面的銜接，讓資金發(fā)揮更大的綜合效應(yīng)。將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策深度融入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略部署中，加強(qiáng)與其他生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、開(kāi)發(fā)管控政策的銜接，探索多元化補(bǔ)償?shù)挠行�模式，提高各�?xiàng)政策的綜合效益。

　　四是發(fā)揮各方力量。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，但不是政府大包大攬，需要企業(yè)、公眾等各方深度參與，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的多方共贏局面。完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場(chǎng)化所需要的土地資源、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、環(huán)保投資、權(quán)益交易、金融創(chuàng)新等配套政策，健全綠色消費(fèi)激勵(lì)機(jī)制，正確引導(dǎo)生態(tài)產(chǎn)品供求，提高各類(lèi)主體參與動(dòng)力。