更好推進(jìn)市場主體登記基礎(chǔ)性制度建設(shè)

中國市場監(jiān)督管理學(xué)會(huì) 吳海峰

　　近日，國務(wù)院正式公布了《中華人民共和國市場主體登記管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》），這是我國第一部整合了所有市場主體登記規(guī)范、管理規(guī)則的行政法規(guī)。

　　一、《條例》對(duì)于推進(jìn)我國商事制度改革，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的市場主體登記管理制度意義重大

　　一是歸并整合，將分散的市場主體登記管理規(guī)則中的共同部分進(jìn)行提煉，實(shí)現(xiàn)市場主體登記領(lǐng)域內(nèi)的立法統(tǒng)一。改革開放以來，我國先后出臺(tái)了《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》《中華人民共和國公司登記管理?xiàng)l例》《中華人民共和國合伙企業(yè)登記管理辦法》《企業(yè)法人法定代表人登記管理規(guī)定》《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理?xiàng)l例》《個(gè)體工商戶條例》等多部規(guī)范市場主體登記管理的行政法規(guī)，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用。但是，這一系列法規(guī)由于出臺(tái)于不同時(shí)期，指導(dǎo)思想、用語規(guī)范、規(guī)則設(shè)計(jì)等方面暴露出分散、不統(tǒng)一的問題，部分規(guī)定還存在內(nèi)容滯后的問題�！稐l例》統(tǒng)一了各類市場主體登記的制度規(guī)則，明確了登記事項(xiàng)、登記程序、具體要求等方面的共同規(guī)則，實(shí)現(xiàn)市場主體登記領(lǐng)域立法的規(guī)范統(tǒng)一，對(duì)各類市場主體實(shí)行統(tǒng)一的登記程序、登記要求和基本等同的登記事項(xiàng)。

　　二是承前啟后，既總結(jié)成果，又預(yù)留空間，為商事制度改革提供充分的法治保障。自2014年3月商事制度改革啟動(dòng)實(shí)施，市場監(jiān)管總局圍繞著政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革，持續(xù)推進(jìn)市場主體登記領(lǐng)域的改革，先后進(jìn)行了注冊資本認(rèn)繳制改革、“先照后證”改革、“多證合一”改革、“證照分離”改革、企業(yè)信用信息公示體系的架構(gòu)與信用分類監(jiān)管、簡易注銷登記試點(diǎn)、市場主體準(zhǔn)入的營商環(huán)境改革及企業(yè)注銷便利化、全國統(tǒng)一電子營業(yè)執(zhí)照系統(tǒng)的建立與應(yīng)用等一系列的制度創(chuàng)新，使得我國市場主體活力不斷增強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十三五”期間我國市場主體數(shù)量新增6000多萬戶。《條例》將這些行之有效的改革經(jīng)驗(yàn)上升為法規(guī)，是鞏固商事制度改革成果、持續(xù)深化“放管服”改革的客觀要求。與此同時(shí)，《條例》建立了市場主體“歇業(yè)”等新制度，為應(yīng)對(duì)個(gè)性化的市場主體登記需求、進(jìn)一步豐富完善現(xiàn)有登記管理制度提供了創(chuàng)新性的改革方向。

　　三是化繁為簡，進(jìn)一步簡化市場主體登記流程，推進(jìn)市場主體準(zhǔn)入更加便利化。2014年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)注冊資本登記制度改革方案的通知》中即明確“改革工商登記制度，推進(jìn)工商注冊制度便利化，是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策。”市場主體登記便利化一直是商事制度改革的重要目標(biāo)。從登記時(shí)限上，《條例》將市場主體登記一般辦理程序的最長時(shí)限由5個(gè)工作日進(jìn)一步縮短為3個(gè)工作日；從材料提交上，明確登記機(jī)關(guān)能夠通過政務(wù)信息共享平臺(tái)獲取的市場主體登記相關(guān)信息，不得要求申請(qǐng)人重復(fù)提供；從注銷登記上，明確市場主體可以通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)發(fā)布債權(quán)人公告，并將簡易注銷程序上升到法規(guī)層面；從遷移登記上，明確直接向遷入地登記機(jī)關(guān)辦理變更登記，且遷出地登記機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由不得拒絕移交登記檔案；從辦理方式上，要求各登記機(jī)關(guān)進(jìn)一步提高登記效率，推行當(dāng)場辦結(jié)、一次辦結(jié)、限時(shí)辦結(jié)等制度，實(shí)現(xiàn)集中辦理、就近辦理、網(wǎng)上辦理、異地可辦，提升市場主體登記便利化程度。

　　四是寬嚴(yán)相濟(jì)，賞罰并舉，加快構(gòu)建社會(huì)信用體系。2014年《企業(yè)信息公示暫行條例》頒布，國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)上線，基于涉企登記管理信息的全面公開公示，企業(yè)信用監(jiān)管成為商事制度改革降低市場準(zhǔn)入門檻的制度保障，通過多部門的聯(lián)合信用監(jiān)管，初步形成了“一處受限，處處受限”的信用懲戒機(jī)制。在放松準(zhǔn)入管制的同時(shí)，《條例》在登記上加強(qiáng)了對(duì)虛假登記的預(yù)防管理，在事前要求市場主體實(shí)行實(shí)名登記，相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)配合登記機(jī)關(guān)核驗(yàn)身份信息，在事后規(guī)定了具體撤銷登記程序和對(duì)于失信行為的公示；在管理上，明確登記機(jī)關(guān)根據(jù)市場主體信用狀況實(shí)施分級(jí)分類監(jiān)管，采取“雙隨機(jī)、一公開”方式對(duì)登記事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查；在處罰上，既適當(dāng)加大了一定的處罰力度，又明確確定罰款金額時(shí)應(yīng)當(dāng)綜合考慮市場主體的類型、規(guī)模、違法情節(jié)等因素。綜合上述一系列措施，有望進(jìn)一步促進(jìn)形成誠實(shí)守信、公平競爭的市場秩序。

　　二、《條例》在總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)了一系列頗具亮點(diǎn)的制度

　　作為市場主體登記領(lǐng)域內(nèi)第一部統(tǒng)一法規(guī)，《條例》不僅在原有的法規(guī)上做提煉總結(jié)，還促成了很多新制度在法規(guī)層面的“第一次”。其中有些是全新的制度，有些是對(duì)近年來改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，通過《條例》將這些制度上升到法規(guī)層面，有效地形成了“改革試點(diǎn)-經(jīng)驗(yàn)總結(jié)-立法保障”的閉環(huán)，確保改革在法治軌道上推進(jìn)。

　　一是確立形式審查制度。在理論和法律實(shí)務(wù)界，企業(yè)登記審查一直存在形式審查還是實(shí)質(zhì)審查等方面的爭議。如果說之前的登記法規(guī)對(duì)登記機(jī)關(guān)登記材料審查方式尚存爭議的話，那么《條例》第一次在法規(guī)條文中明確了登記機(jī)關(guān)的審查方式為形式審查，還刪除了原《公司登記管理?xiàng)l例》等登記法規(guī)中關(guān)于登記機(jī)關(guān)需要核實(shí)時(shí)指派人員對(duì)申請(qǐng)文件、材料核實(shí)的審查義務(wù)。登記機(jī)關(guān)的審查將簡化為僅對(duì)申請(qǐng)人提交的書面材料的審查，登記機(jī)關(guān)在登記審查中的人力、時(shí)間成本得以減少。由此帶來的直接好處就是大幅縮短了登記時(shí)限，降低市場主體準(zhǔn)入成本，從而進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境。除了可以當(dāng)場辦理登記的情形將會(huì)大幅增加外，特殊情形下，市場主體登記辦理時(shí)限也縮短到3至6個(gè)工作日。

　　二是建立歇業(yè)制度。突如其來的新冠疫情，給企業(yè)發(fā)展帶來了巨大的影響，由于沒有相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，企業(yè)在客觀上不能開展經(jīng)營活動(dòng)的同時(shí)，還需繼續(xù)支付房租、人力等高額運(yùn)營成本，導(dǎo)致部分中小企業(yè)難以為繼�！稐l例》借鑒英國企業(yè)休眠制度和我國香港特別行政區(qū)“不活動(dòng)公司”制度等域外經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定了市場主體歇業(yè)制度。《條例》規(guī)定，因自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等原因造成經(jīng)營困難的，市場主體可以自主決定在一定時(shí)期內(nèi)歇業(yè)；市場主體應(yīng)當(dāng)在歇業(yè)前向登記機(jī)關(guān)辦理備案，登記機(jī)關(guān)通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會(huì)公示歇業(yè)期限、法律文書送達(dá)地址等信息；歇業(yè)期限最長不得超過3年，在歇業(yè)期間開展經(jīng)營活動(dòng)的視為恢復(fù)營業(yè)。可以說，歇業(yè)制度是《條例》最為突出的制度創(chuàng)新，是我國現(xiàn)有登記管理制度的豐富與補(bǔ)充，有利于中小企業(yè)持續(xù)經(jīng)營，有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，有利于完善信用體系建設(shè)，也為有關(guān)部門出臺(tái)相關(guān)幫扶政策措施提供了制度基礎(chǔ)。

　　三是建立簡易注銷制度。簡易注銷制度始見于《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護(hù)市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20號(hào)），提出“簡化和完善企業(yè)注銷流程，試行對(duì)個(gè)體工商戶、未開業(yè)企業(yè)以及無債權(quán)債務(wù)企業(yè)實(shí)行簡易注銷程序”。之后以《工商總局關(guān)于開展企業(yè)簡易注銷改革試點(diǎn)的通知》（工商企注字〔2015〕2號(hào)）為起點(diǎn)，市場監(jiān)管總局先后出臺(tái)多份文件，推動(dòng)部分地區(qū)開展數(shù)輪簡易注銷試點(diǎn)工作，并最終在全國推廣。《條例》在總結(jié)多年改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上規(guī)定：全體投資人書面承諾市場主體未發(fā)生債權(quán)債務(wù)或者已將債權(quán)債務(wù)清償完結(jié)，未發(fā)生或者已結(jié)清清償費(fèi)用、職工工資、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用、法定補(bǔ)償金、應(yīng)繳納稅款（滯納金、罰款）的，可以按照簡易程序辦理注銷登記。市場主體應(yīng)當(dāng)將承諾書及注銷登記申請(qǐng)通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示，公示期為20日（個(gè)體工商戶無需公示，只需推送稅務(wù)部門，反饋期限為10日）。在公示期內(nèi)無相關(guān)部門、債權(quán)人及其他利害關(guān)系人提出異議的，市場主體可以向登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)注銷登記。這意味著，在《公司法》規(guī)定的須經(jīng)清算而注銷的程序外，《條例》對(duì)無需清算（無債權(quán)債務(wù)及其他費(fèi)用）的企業(yè)提供了一套相對(duì)簡便的注銷程序，大幅縮短了此類企業(yè)的注銷時(shí)長（公告期由45日縮短為20日，減少55%）。同時(shí)，通過全體出資人承諾承擔(dān)虛假責(zé)任、在統(tǒng)一平臺(tái)進(jìn)行異議公示、注銷信息推送相關(guān)部門等措施，確保了簡易注銷制度實(shí)施的誠信基礎(chǔ)。

　　四是細(xì)化撤銷登記制度。對(duì)于企業(yè)登記的撤銷，我國《公司法》和《行政許可法》都有相應(yīng)的概括性規(guī)定，但是二者之間的規(guī)定不盡相同。長期以來，在操作實(shí)務(wù)中對(duì)于撤銷登記特別是撤銷設(shè)立登記，由哪個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理，具體程序如何進(jìn)行，在市場監(jiān)管部門內(nèi)部也一直存在不同觀點(diǎn)。2019年出臺(tái)的《市場監(jiān)管總局關(guān)于撤銷冒用他人身份信息取得公司登記的指導(dǎo)意見》（國市監(jiān)信〔2019〕128號(hào)），在細(xì)化撤銷登記的程序上進(jìn)行了一次有益嘗試。《條例》將指導(dǎo)意見確定的適用范圍擴(kuò)大至所有提交虛假材料騙取登記的行為，并規(guī)定：登記機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)定存在虛假登記情形的，應(yīng)當(dāng)撤銷市場主體登記；相關(guān)市場主體和人員無法聯(lián)系或者拒不配合的，登記機(jī)關(guān)可以通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會(huì)公示，公示期為45日，無人提出異議的，登記機(jī)關(guān)可以撤銷登記。同時(shí)為了加強(qiáng)信用管理，還規(guī)定因虛假登記被撤銷的市場主體，其直接責(zé)任人自市場主體登記被撤銷之日起3年內(nèi)不得再次申請(qǐng)登記。隨著虛假登記撤銷程序的逐步明確，以及登記實(shí)名認(rèn)證的全面推行，可以預(yù)見，提交虛假材料騙取登記的違法行為將大幅減少，市場主體登記領(lǐng)域的誠信水平將不斷提升。

　　五是推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管制度。“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管制度源自2015年8月發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》（國辦發(fā)〔2015〕58號(hào)），是指在監(jiān)管過程中隨機(jī)抽取檢查對(duì)象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員、抽查情況及查處結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開。2016年9月，工商總局率先發(fā)布了《關(guān)于新形勢下推進(jìn)監(jiān)管方式改革創(chuàng)新的意見》，開始在全系統(tǒng)推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管制度。2019年1月，《國務(wù)院關(guān)于在市場監(jiān)管領(lǐng)域全面推行部門聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的意見》（國發(fā)〔2019〕5號(hào)），要求2019年底前在市場監(jiān)管部門全面推行這一監(jiān)管制度，到2020年底前在市場監(jiān)管領(lǐng)域相關(guān)部門全面推行。經(jīng)過了上述一系列文件的推動(dòng)，時(shí)至今日，“雙隨機(jī)、一公開”已經(jīng)成為我國市場監(jiān)管領(lǐng)域的主要監(jiān)管模式，具備了寫入法規(guī)的條件。多年的監(jiān)管改革實(shí)踐證明，“雙隨機(jī)、一公開”的推進(jìn)有力糾正了“監(jiān)管失靈”，既減少了過度監(jiān)管帶來的企業(yè)負(fù)擔(dān)，又壓縮了權(quán)力尋租和地方保護(hù)主義的空間，是深化“放管服”改革的重要舉措，是完善事中事后監(jiān)管的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有效提升監(jiān)管的公平性、規(guī)范性和有效性，進(jìn)一步豐富了國家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)涵。

　　六是進(jìn)一步確立國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)的法律地位。在2014年《企業(yè)信息公示暫行條例》的基礎(chǔ)上，經(jīng)過多年來的運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)積累，《條例》對(duì)國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)的功能與適用領(lǐng)域進(jìn)行了進(jìn)一步的拓展，確立并強(qiáng)化了公示系統(tǒng)的公信力。在《條例》中，國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)的作用主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是作為對(duì)外公示市場主體狀態(tài)的唯一平臺(tái)�！稐l例》規(guī)定企業(yè)歇業(yè)和恢復(fù)營業(yè)的應(yīng)當(dāng)通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)對(duì)社會(huì)公示。二是作為涉企事項(xiàng)公告發(fā)布的統(tǒng)一平臺(tái)，在注銷時(shí)企業(yè)可以通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)發(fā)布清算公告，在證照管理中登記機(jī)關(guān)可以通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)對(duì)外發(fā)布證照作廢公告，在撤銷登記中對(duì)于無法聯(lián)系的市場主體，登記機(jī)關(guān)可以通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)發(fā)布擬撤銷登記的公告。三是作為涉企失信記錄公示的重要平臺(tái)�！稐l例》規(guī)定對(duì)于因虛假登記被撤銷的市場主體的直接責(zé)任人員，三年內(nèi)不得申請(qǐng)登記，這一失信記錄將由登記機(jī)關(guān)通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)對(duì)外公示。上述功能定位，緊扣“公示”的內(nèi)涵和外延，通過將企業(yè)狀態(tài)、涉企公告和信用記錄統(tǒng)一在一個(gè)平臺(tái)發(fā)布，一方面極大增強(qiáng)了平臺(tái)的權(quán)威性，另一方面也使得經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的參與者獲取市場主體信息的成本更低、更及時(shí)，減少信息不對(duì)稱，從而保障了市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效率與安全的雙重提升。

　　三、《條例》效用的充分發(fā)揮需多方面的實(shí)施保障

　　《條例》是商事登記領(lǐng)域內(nèi)一部具有開創(chuàng)性的法規(guī)，改變了過去根據(jù)不同市場主體分別立法的模式，在為商事制度改革提供法律保障的同時(shí)，也指明了未來的改革方向。徒法不足以自行，想要充分發(fā)揮其對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極作用，還需落實(shí)落細(xì)多方面的保障措施。

　　一是維護(hù)市場主體登記制度的基礎(chǔ)性穩(wěn)定性。市場主體登記管理制度是國家管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度。經(jīng)過多年的改革，商事制度發(fā)生了根本性變革，市場主體登記管理制度的變革牽引帶動(dòng)了相關(guān)領(lǐng)域的一系列改革，市場主體制度性交易成本極大降低，獲得感明顯增強(qiáng)，推動(dòng)我國營商環(huán)境持續(xù)向好。正是基于市場主體登記管理的基礎(chǔ)性作用，未來《條例》的實(shí)施重點(diǎn)在于規(guī)范登記行為，統(tǒng)一登記規(guī)則，穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期，在可以預(yù)見的范圍內(nèi)，推動(dòng)形成更加成熟、更加定型、具有中國特色的登記管理制度，進(jìn)而推動(dòng)建設(shè)穩(wěn)定公平透明可預(yù)期的營商環(huán)境。

　　二是增強(qiáng)配套制度的針對(duì)性操作性。《條例》作為行政法規(guī)，其規(guī)定必然較為概括，需要有相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則予以細(xì)化，才能在實(shí)務(wù)操作中確保各登記機(jī)關(guān)執(zhí)行到位，不偏離制度設(shè)計(jì)構(gòu)想。如，最為基礎(chǔ)的登記文書，既要涵蓋《條例》要求的各類信息，涵蓋商事制度改革確定的部門共享信息，發(fā)揮市場主體登記采集信息、公示信息的社會(huì)作用，又要強(qiáng)化信息化思維，以信息化為邏輯起點(diǎn)，確保各類信息客觀完整準(zhǔn)確，擴(kuò)大信息綜合運(yùn)用的社會(huì)效應(yīng)。再如，如何在登記實(shí)務(wù)中正確處理公司章程備案與有限責(zé)任公司股東或者股份有限公司發(fā)起人認(rèn)繳的出資數(shù)額備案的關(guān)系。又如，對(duì)于歇業(yè)制度、撤銷登記制度等，需要盡快制定操作規(guī)則，才能最大限度將《條例》的制度創(chuàng)新落到實(shí)處。

　　三是注重改革措施的協(xié)同性。商事制度改革的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，部門間的協(xié)同推進(jìn)是改革成功的重要保障，單一領(lǐng)域、單一部門的改革，無論多么超前，如果沒有其他部門的配合，其實(shí)效必然大打折扣。《條例》主要內(nèi)容雖然是針對(duì)市場監(jiān)管部門的登記管理工作，但是由于其內(nèi)容涉及整個(gè)市場領(lǐng)域，需要市場監(jiān)管部門及時(shí)會(huì)同、協(xié)調(diào)其他相關(guān)部門共同出臺(tái)政策，協(xié)同推進(jìn)改革，保障整個(gè)商事、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域平穩(wěn)發(fā)展。如，簡易注銷、歇業(yè)制度的實(shí)施就涉及多個(gè)部門，需要各相關(guān)部門的政策協(xié)調(diào)和銜接。

　　四是加強(qiáng)解讀宣傳。一部新的法規(guī)出臺(tái)，需要持續(xù)不斷地進(jìn)行解讀宣傳，讓規(guī)定規(guī)則轉(zhuǎn)化為人們的自覺行為，既涉及政府及其工作人員，也涉及公民、企業(yè)、社會(huì)等利益相關(guān)者。世界銀行營商環(huán)境報(bào)告有一個(gè)觀點(diǎn)，公職人員的培訓(xùn)項(xiàng)目與優(yōu)化商業(yè)監(jiān)管之間存在著顯著的正相關(guān)關(guān)系；政府通過媒體宣傳監(jiān)管改善措施的經(jīng)濟(jì)體，很可能更容易取得更高的（營商環(huán)境評(píng)價(jià)）得分。《條例》的制度紅利，需要在實(shí)踐中逐步體現(xiàn)出來，其制度規(guī)則的實(shí)施，需要將法言法語、文件用語、工作語言等轉(zhuǎn)化為通俗易懂、便于執(zhí)行的大眾化語言，實(shí)現(xiàn)“知其然、知其所以然、知其所以必然”的效果，在政府、市場、社會(huì)之間形成良性互動(dòng)，營造市場化法治化國際化營商環(huán)境。 （中國市場監(jiān)督管理學(xué)會(huì) 吳海峰）