論商事主體登記制度的統(tǒng)一化、透明化和便利化

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授 劉俊海

　　為落實新發(fā)展理念，《中華人民共和國市場主體登記管理條例》（以下簡稱《條例》）從制度供給側(cè)推出了六大改革舉措，包括提升登記便利度、精簡申請材料和登記環(huán)節(jié)、推動解決“注銷難”、設(shè)立歇業(yè)制度、明確誠信和監(jiān)管要求、法律責(zé)任和處罰措施等，其中歇業(yè)制度為首次提出。橫跨行政法與企業(yè)法兩大板塊的市場主體登記制度創(chuàng)新，有助于完善商事法律規(guī)范體系，塑造市場主體的法律人格，促進(jìn)企業(yè)優(yōu)生優(yōu)育，提高企業(yè)核心競爭力，增強(qiáng)市場主體活力，提高交易透明度，維護(hù)交易安全，加速商事流轉(zhuǎn)，推動企業(yè)完善內(nèi)部治理與合規(guī)體系建設(shè)，做好“六穩(wěn)”工作、落實“六�！比蝿�(wù)，優(yōu)化穩(wěn)定透明公平可預(yù)期的法治化營商環(huán)境，構(gòu)建親清新型政商關(guān)系，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，值得點贊。

　　一、市場主體登記制度的統(tǒng)一化

　　“摸著石頭過河”是我國改革開放以來商事制度建設(shè)的一條寶貴經(jīng)驗。長期以來，我國市場主體登記制度建設(shè)遵循了“成熟一個、制定一個”的零售式立法思路，因而先后出臺了《公司登記管理條例》、《企業(yè)法人登記管理條例》、《合伙企業(yè)登記管理辦法》、《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理條例》、《企業(yè)法人法定代表人登記管理規(guī)定》和《個體工商戶條例》。上述市場主體登記法規(guī)規(guī)章的分散立法思路體現(xiàn)了我國在改革開放過程中采取的循序漸進(jìn)和務(wù)實靈活的立法改革策略，非常符合當(dāng)時的國情，也促進(jìn)了廣大市場主體的茁壯成長和健康發(fā)展。

　　但隨著時間的推移，特別是隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，廣大市場主體追求自由創(chuàng)新和公平競爭的制度需求越來越迫切。而市場主體登記分套立法必然存在三種美中不足：不必要的制度重疊、制度沖突與制度漏洞。不必要的制度設(shè)計重疊是立法技術(shù)粗糙的集中表現(xiàn)，立法資源是稀缺的，制度重疊意味著制度多余。不必要的制度設(shè)計抵觸則意味著神仙打架、法律打架，既貶損法律權(quán)威，也削弱執(zhí)法與司法效率，既違反法治化營商環(huán)境中的主體平等原則，也不符合《民法典》重申的核心價值觀，尤其是自由平等、公正法治原則。不必要的制度漏洞意味著立法的不周延、不嚴(yán)密，極易助長名目繁多的法律規(guī)避現(xiàn)象。

　　市場主體之間既有個性，更有共性，但共性大于個性�；�于統(tǒng)一立法的理念，《條例》將各類企業(yè)納入普通企業(yè)的范疇，并廢止了《公司登記管理條例》《企業(yè)法人登記管理條例》《合伙企業(yè)登記管理辦法》《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理條例》《企業(yè)法人法定代表人登記管理規(guī)定》，最終實現(xiàn)了各類企業(yè)（包括內(nèi)資企業(yè)與外資企業(yè)、民營企業(yè)與國有企業(yè)）登記管理制度的統(tǒng)一并軌。此舉全面提升了企業(yè)立法的統(tǒng)一性、科學(xué)性、公平性與包容性，填補(bǔ)了理性的企業(yè)與投資者亟需的制度空白。

　　當(dāng)然，市場主體登記制度的統(tǒng)一化是相對的，而非絕對的。唯一的例外是暫未廢止《個體工商戶條例》。我國個體工商戶高達(dá)9400多萬戶，在穩(wěn)增長、促創(chuàng)新、增就業(yè)、惠民生等方面居功甚偉。為統(tǒng)一商事主體登記管理制度，《條例》將個體工商戶登記管理納入調(diào)整范圍。但《個體工商戶條例》既含有登記程序規(guī)則，也有保護(hù)個體戶權(quán)益和支持促進(jìn)個體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實體內(nèi)容。為保持政策的穩(wěn)定性、持續(xù)鼓勵個體戶發(fā)展壯大、避免公眾對個體工商戶政策誤讀誤解，國務(wù)院決定在《條例》施行時暫不廢止《個體工商戶條例》。這一政策選擇是穩(wěn)妥的，也是負(fù)責(zé)任的，體現(xiàn)了原則性和靈活性的有機(jī)統(tǒng)一。

　　二、市場主體登記制度的透明化

　　陽光是最好的防腐劑。市場主體登記信息的透明度直接關(guān)系到交易安全和交易效率�！镀髽I(yè)信息公示暫行條例》第6條明確要求登記機(jī)關(guān)通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示其在履行職責(zé)過程中產(chǎn)生的注冊登記和備案信息以及股權(quán)出質(zhì)登記信息。但以往不同企業(yè)登記制度要求企業(yè)登記和備案的信息并不相同，因而出現(xiàn)了監(jiān)管套利現(xiàn)象。

　　沒有規(guī)矩，不成方圓。為統(tǒng)一登記備案事項，《條例》第8條明確了商事主體的一般登記事項（名稱、主體類型、經(jīng)營范圍、住所或主要經(jīng)營場所、注冊資本或出資額、法定代表人、執(zhí)行事務(wù)合伙人或負(fù)責(zé)人姓名等），要求不同組織形態(tài)的市場主體分別登記其他相關(guān)事項；第9條明確了備案事項（包括章程或合伙協(xié)議、經(jīng)營期限或合伙期限、認(rèn)繳出資數(shù)額、董監(jiān)高、農(nóng)民專業(yè)合作社（聯(lián)合社）成員、參加經(jīng)營的個體工商戶家庭成員姓名等）。為提高登記信息的真實性，《條例》第15條要求市場主體實行實名登記，第35條要求市場主體按國家有關(guān)規(guī)定主動公示年度報告和登記相關(guān)信息。

　　沒有公開，就沒有公信。市場主體登記信息只有公示，才具有公示公信效力。其中，“公示”是手段，“公信”是目標(biāo)，“效力”是效果。此種公示公信效力表現(xiàn)為對抗和保護(hù)兩大功能：一是保護(hù)善意第三人對公示信息的善意信賴與信任；二是允許市場主體以公示信息對抗非善意第三人。將登記和備案信息公示于外，有助于提高市場主體透明度，降低交易成本，加速商事流轉(zhuǎn)，防范金融風(fēng)險，造福投資者、消費者、債權(quán)人和不特定善意相對人。

　　三、市場主體登記制度的便利化

　　全心全意為人民服務(wù)是各級政府的宗旨。便利化是法治化營商環(huán)境的核心特征之一�！稐l例》體現(xiàn)了“放管服”的理念。其中，“放”旨在通過簡政放權(quán)和放水養(yǎng)魚，擴(kuò)張市場主體經(jīng)營自由，放出活力；“管”旨在激活市場主體理性自律機(jī)能，管出公平；“服”旨在提高行政服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)市場主體高質(zhì)量發(fā)展，保護(hù)消費者、投資者和中小企業(yè)等弱勢市場主體的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，服出溫度。片面的放任自流和極端的罰字當(dāng)頭的監(jiān)管思維定勢都亟待扭轉(zhuǎn)。

　　為提高登記服務(wù)效率，《條例》優(yōu)化了市場主體登記流程，壓縮了登記環(huán)節(jié)，精簡了申請材料，提升了登記便利化程度，降低了制度性成本，減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)。例如，為提高登記效能、避免登記主體跑冤枉路，《條例》第16條第2款要求市場監(jiān)管總局根據(jù)市場主體類型分別制定登記材料清單和文書格式樣本，通過政府網(wǎng)站、登記機(jī)關(guān)服務(wù)窗口等向社會公開。為實現(xiàn)政府信息多跑路、讓登記主體少跑路，該條第3款要求登記機(jī)關(guān)能夠通過政務(wù)信息共享平臺獲取的商事主體登記相關(guān)信息，不得要求申請人重復(fù)提供。法律是有溫度的。自2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，我國部分市場主體因受疫情影響，暫時無法開展經(jīng)營活動，但仍有較強(qiáng)的經(jīng)營意愿和潛在的經(jīng)營實力。為幫助處于危機(jī)階段的困難企業(yè)獲得喘息休整之機(jī)、協(xié)助此類企業(yè)降低市場主體資格的維持成本，《條例》第30條專門借鑒我國香港地區(qū)的“不活動公司”制度，首次設(shè)立了歇業(yè)制度，允許市場主體適度休眠。根據(jù)該條制度設(shè)計，因自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等原因而遭受經(jīng)營困難的市場主體可自主決定在一定時期內(nèi)歇業(yè)。為構(gòu)建和諧勞資關(guān)系，市場主體須在歇業(yè)前與職工依法協(xié)商勞動關(guān)系處理等有關(guān)事項，并向登記機(jī)關(guān)辦理備案。為維護(hù)交易安全，登記機(jī)關(guān)通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會公示歇業(yè)期限、法律文書送達(dá)地址等信息。為避免休眠的市場主體異化為僵尸，歇業(yè)期限最長不得超過3年。

　　為增強(qiáng)市場主體活力，處于歇業(yè)期間的市場主體若遇到適當(dāng)?shù)纳虡I(yè)機(jī)會也可奮起抓住機(jī)遇，開展經(jīng)營活動，提前結(jié)束歇業(yè)狀態(tài)。若市場主體在歇業(yè)期間開展經(jīng)營活動，視為恢復(fù)營業(yè)。為降低市場主體的房租和水電費支出，《條例》允許市場主體歇業(yè)期間以法律文書送達(dá)地址代替住所或主要經(jīng)營場所�！蔼毮倦y以成林”。市場主體歇業(yè)制度的落地生根需要得到市場監(jiān)管部門、稅務(wù)部門、人力資源和行業(yè)監(jiān)管部門的通力配合和政策扶持。

　　良法是善治的前提，但徒法不足以自行。市場主體登記管理制度再好，倘若束之高閣、掛在墻上，也不會實現(xiàn)制度的既定目標(biāo)�！稐l例》的落地生根既取決于登記機(jī)關(guān)的建章立制、登記服務(wù)、動態(tài)跟蹤、日常巡查、行政指導(dǎo)與行政處罰，也取決于市場主體的慎獨自治，離不開行業(yè)協(xié)會的嚴(yán)格自律，離不開相關(guān)監(jiān)管部門的同頻共振，離不開公眾和媒體的協(xié)同共治。（中國人民大學(xué)法學(xué)院教授 劉俊海）