商事法律制度與營商法治環(huán)境建設(shè)的重要成果與未來展望

中國政法大學(xué)教授 趙旭東

　　為深入貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì)精神，深化“放管服”改革，保護(hù)市場主體合法權(quán)益、促進(jìn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、維護(hù)市場秩序，國務(wù)院近日出臺(tái)了《中華人民共和國市場主體登記管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》），自2022年3月1日起施行。這是我國商事立法回應(yīng)新時(shí)期市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)施的重大舉措，是營商法治環(huán)境建設(shè)取得的又一重要成果，將對我國商事制度改革深入發(fā)展和我國商事法律制度不斷完善產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響。

　　一、《條例》制定的問題意識(shí)

　　改革開放四十多年來，我國陸續(xù)制定出臺(tái)了《公司法》《合伙企業(yè)法》《個(gè)體工商戶條例》等市場主體法律法規(guī)，和《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》《公司登記管理?xiàng)l例》《合伙企業(yè)登記管理辦法》等市場主體登記行政法規(guī)。這些法律法規(guī)對提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行等起到了重要作用。然而，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，這些法律法規(guī)逐漸顯現(xiàn)出內(nèi)容和體系上不協(xié)調(diào)，難以適應(yīng)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行情況，具體而言：

　　一是市場主體登記立法體系雜亂，登記程序和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。我國原有的市場主體登記法律法規(guī)中，既有一般性的登記法規(guī)，也有專項(xiàng)的登記法規(guī)；既有以條例形式存在的行政法規(guī)，也有以管理辦法形式存在的部門規(guī)章。這些法律法規(guī)之間內(nèi)容上存在嚴(yán)重的重疊，阻礙了市場主體登記管理制度推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、促進(jìn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等重要制度功能的發(fā)揮。立法體系的雜亂同時(shí)也造成了登記程序和標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，導(dǎo)致不同市場主體被差別對待，影響市場準(zhǔn)入公平，嚴(yán)重?fù)p害了市場主體履行登記義務(wù)的積極性，也降低了登記工作的效率。

　　二是登記機(jī)關(guān)審查義務(wù)不明確、責(zé)任邊界不清晰。既有市場主體登記法律法規(guī)沒有對登記機(jī)關(guān)的審查義務(wù)進(jìn)行明確，這使得登記機(jī)關(guān)和登記申請人在登記過程中的權(quán)利義務(wù)不清晰，對登記材料真實(shí)性的責(zé)任不明。實(shí)踐中，不少登記機(jī)關(guān)為降低自身承擔(dān)法律責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)，對登記材料進(jìn)行過于嚴(yán)苛的審查，不當(dāng)提高了當(dāng)事人申請登記的成本，不利于市場主體登記活動(dòng)正常開展。

　　三是市場主體登記管理成本高、執(zhí)法力量不足。截至2020年末，我國市場主體總數(shù)達(dá)到1.4億戶，按總?cè)丝?4億人計(jì)算，這意味著每10人就擁有一家市場主體。不難想象，對1.4億戶市場主體開展無差別的監(jiān)督管理必定要耗費(fèi)大量的行政資源，但如若不監(jiān)管，就容易出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象，有損市場正常經(jīng)營秩序。因此，如何設(shè)計(jì)一套行之有效的行政監(jiān)管制度，對市場主體開展有差別的監(jiān)管，以市場機(jī)制增強(qiáng)市場主體的責(zé)任意識(shí)、自我約束意識(shí)，減輕行政監(jiān)管的負(fù)擔(dān)，是亟待解決的難題之一。

　　四是市場退出機(jī)制不暢、制度成本高。市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律是優(yōu)勝劣汰。商事制度改革以來，我國市場主體數(shù)量激增，大量市場主體將會(huì)因?yàn)槭袌龈偁幈惶蕴�而需要退出市場，而現(xiàn)行的市場退出制度較為繁瑣。以公司為例，按照現(xiàn)行公司法，一個(gè)公司完成注銷登記通常需要經(jīng)歷十個(gè)左右環(huán)節(jié)，歷時(shí)半年。實(shí)證數(shù)據(jù)表明，我國中小企業(yè)的平均壽命約為3年。如果說對于存在債權(quán)債務(wù)關(guān)系的企業(yè)，一般清算程序是保護(hù)債權(quán)人的必要制度安排，那么對于不存在或者已經(jīng)清理了債權(quán)債務(wù)關(guān)系的企業(yè)，上述繁瑣的注銷程序顯然是不必要的，徒增社會(huì)運(yùn)行成本。

　　二、《條例》出臺(tái)的重大意義

　　基于上述問題意識(shí)，國務(wù)院制定出臺(tái)了《條例》，有機(jī)地整合了已經(jīng)出臺(tái)的市場主體登記管理行政法規(guī)，將近年來商事制度改革中行之有效的做法上升為制度規(guī)范，進(jìn)一步完善了市場主體登記管理制度，優(yōu)化營商環(huán)境，對促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大意義。

　　第一，《條例》有力地促進(jìn)社會(huì)投資、大眾創(chuàng)業(yè)和勞動(dòng)就業(yè)，推動(dòng)更多公司企業(yè)等市場主體的設(shè)立和發(fā)展，壯大市場主體的實(shí)力和規(guī)模，為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入強(qiáng)勁動(dòng)能。首先，《條例》對市場主體登記采取準(zhǔn)則主義，凡是符合法定形式的登記申請，登記機(jī)關(guān)“應(yīng)登盡登”，鼓勵(lì)市場主體設(shè)立，促進(jìn)社會(huì)投資。其次，《條例》精簡了申請材料和登記環(huán)節(jié)，明確電子簽名、電子營業(yè)執(zhí)照的法律效力，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)登記全程線上辦理，便利市場主體設(shè)立，鼓勵(lì)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。其三，《條例》將“多證合一”“證照分離”“一照多址”等成熟的改革舉措法律化，進(jìn)一步降低和放寬準(zhǔn)入門檻，助力創(chuàng)業(yè)就業(yè)。其四，《條例》創(chuàng)設(shè)了歇業(yè)制度，因自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等造成經(jīng)營困難的市場主體，可以申請歇業(yè)，保留市場主體資格，免于登記住所或經(jīng)營場所，以此增強(qiáng)市場主體抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

　　第二，《條例》充分肯定并進(jìn)一步擴(kuò)展和提升了近年來商事制度改革成果，為商事制度的持續(xù)改革和繼續(xù)深化提供了制度遵循和保障，為市場主體設(shè)立、活動(dòng)、公平競爭和健康發(fā)展提供了公平、高效的行為規(guī)則和執(zhí)法規(guī)范。深化商事制度改革、激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力是黨中央、國務(wù)院作出的重要戰(zhàn)略部署，也是轉(zhuǎn)變市場職能、激發(fā)市場潛能的重要舉措�！稐l例》以行政法規(guī)的形式將登記制度改革中有益成果確定和鞏固下來，雖然主要聚焦于登記領(lǐng)域，但卻是輻射整個(gè)商事制度的重要制度舉措，是深化整個(gè)商事制度改革的排頭兵和先鋒軍，引領(lǐng)商事制度改革的未來方向。《條例》將“簡易注銷”上升為法律規(guī)范，使得效率和安全兼顧的簡易退出制度從此有法可依；將“雙隨機(jī)、一公開”作為一般監(jiān)管措施，極大地降低了權(quán)力尋租空間和監(jiān)管措施的社會(huì)影響力。同時(shí)，《條例》還規(guī)定了信用風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)分類監(jiān)管，根據(jù)市場主體信用狀況，采取有針對性的監(jiān)管措施，實(shí)施“精準(zhǔn)監(jiān)管”，科學(xué)地分配監(jiān)管資源，提高發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、防范風(fēng)險(xiǎn)和處置風(fēng)險(xiǎn)的能力。不僅如此，《條例》對虛假登記實(shí)施嚴(yán)厲的信用懲戒，以信用機(jī)制促進(jìn)市場主體誠信經(jīng)營。

　　第三，《條例》出臺(tái)標(biāo)志著我國營商環(huán)境法治化建設(shè)取得重要成果和突破，為我國統(tǒng)一、系統(tǒng)、科學(xué)的商事法律制度建立、我國市場經(jīng)濟(jì)法律制度的進(jìn)一步完善邁出了重要的一步，也奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。營商環(huán)境最重要的是法治環(huán)境，法治環(huán)境中最重要的是商事法治環(huán)境。完善法治化的營商環(huán)境，必須進(jìn)行相應(yīng)的商事立法，保持商事法律制度與營商環(huán)境需求之間的適應(yīng)和協(xié)調(diào)�！稐l例》整合已經(jīng)出臺(tái)的市場主體登記管理行政法規(guī)，同步廢止《公司登記管理?xiàng)l例》《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》《合伙企業(yè)登記管理辦法》《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理?xiàng)l例》《企業(yè)法人法定代表人登記管理規(guī)定》，統(tǒng)一了各類市場主體的登記程序和登記標(biāo)準(zhǔn)，為保障和維護(hù)公平統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入環(huán)境提供了有力的法治保障。同時(shí)，《條例》也為未來構(gòu)建和編纂統(tǒng)一、系統(tǒng)、科學(xué)的商事法律體系和制度提供了有益經(jīng)驗(yàn)、奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　三、《條例》實(shí)施的未來展望

　　《條例》出臺(tái)并不意味著一勞永逸地解決了市場主體登記相關(guān)領(lǐng)域的所有實(shí)踐問題。一方面，在未來《條例》實(shí)施過程中，還需要制定更具體、更具有操作性的配套規(guī)則加以輔助。另一方面，還需要考慮《條例》與相關(guān)法律的銜接適用問題，特別是正在修訂中的公司法。此外，作為商事領(lǐng)域的第一部統(tǒng)一立法，《條例》也牽動(dòng)著未來商事立法規(guī)劃和《商法通則》制定。

　　首先，《條例》的實(shí)施與具體配套規(guī)則的制定。《條例》作為行政法規(guī)，是對市場主體登記管理制度的框架性規(guī)定，在內(nèi)容上相對比較原則，對于一些更為具體的操作性規(guī)定仍需要借助部門規(guī)章、規(guī)范性文件等配套規(guī)則予以實(shí)施和落地。目前，國家市場監(jiān)督管理總局已經(jīng)將《中華人民共和國市場主體登記管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》《企業(yè)名稱登記管理實(shí)施辦法》等列入2021年立法規(guī)劃。未來，《條例》將與這些配套規(guī)章和相關(guān)規(guī)范性文件一道，形成統(tǒng)一、系統(tǒng)、科學(xué)的市場主體登記管理規(guī)范體系。

　　其次，公司法的修改和公司登記制度的設(shè)計(jì)與《條例》的未來修訂。市場主體登記管理制度中最為重要也最為豐富的是公司登記管理制度。2019年5月，全國人大常委會(huì)法工委啟動(dòng)了公司法全面修改工作。市場主體登記管理制度的發(fā)展和改革與公司法修改有著密切的聯(lián)系，公司法的修改必然牽動(dòng)著市場主體登記管理制度改革未來的方向。

　　最后，統(tǒng)一商事立法規(guī)劃和《商法通則》制定�！稐l例》為未來商事立法積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但并不意味著商事立法已經(jīng)完成，而是恰恰表明了商事立法的重要性。黨的十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)。使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，必須以保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向，完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)法律制度�！鄙谭ㄗ鳛橐�(guī)范市場經(jīng)濟(jì)的基本法，在社會(huì)主義市場法律體系中發(fā)揮著不可替代的作用。在我國目前的法律體系中，與民法相比，商事立法的缺陷還是比較明顯，迄今為止只有各單行商事法，缺少一部規(guī)定一般商事法律制度、統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)商法領(lǐng)域立法的系統(tǒng)性法律，整個(gè)商事立法處于零散化、碎片化狀態(tài)。一般商事法律制度不同于商事單行法，它是關(guān)于商事主體和商事活動(dòng)的一般法律規(guī)定，是適用于所有商事法律領(lǐng)域和所有商事活動(dòng)的共同性法律規(guī)則，《條例》的不少內(nèi)容就屬于一般商事法律制度中商事登記部分的內(nèi)容。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不僅需要調(diào)整每個(gè)商事領(lǐng)域商事關(guān)系的法律規(guī)則，還需要滿足商事關(guān)系整體調(diào)整和各商事領(lǐng)域商事關(guān)系個(gè)別調(diào)整的一致與協(xié)調(diào)。因此，未來有必要研究制定《商法通則》，對一般商事法律制度加以規(guī)定，統(tǒng)領(lǐng)我國商事立法，并在此基礎(chǔ)上規(guī)劃、構(gòu)建和完善我國統(tǒng)一、系統(tǒng)、科學(xué)的商事立法體系，發(fā)揮商事法治在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用和重要功能。（中國政法大學(xué)教授 趙旭東）