民以食為天，食以安為先。遍布大街小巷的小作坊、小食店、“路邊攤”，在方便百姓生活的同時，如何把好食品安全關也備受關注。一邊是想用心做好得到社會認可，一邊是無法規(guī)標準界定游離于正規(guī)軍之外……“三小”餐飲們的無奈不勝枚舉。在今年省十三屆人大常委會第十二次會議上，因為《黑龍江省食品安全條例》(下稱《條例》)的重新修定而畫上句號。自《條例》實施以來，眾多小型餐飲店的生存狀態(tài)得到了極大改善。
《條例》在依法規(guī)范小餐飲方面就探索出了符合黑龍江發(fā)展實際的經(jīng)驗模式，將“三小”餐飲核準登記、單獨設立處罰寫入法條，用“疏堵結(jié)合”的辦法，讓符合條件的“草根美食”有了身份，將違規(guī)經(jīng)營的黑餐店踢出市場。把住入口關，給“舌尖上的龍江”又增添了一道道獨具地方特色的美食。
“放管服”“優(yōu)化營商環(huán)境” 龍江小餐飲的立法“實踐”
每天到了飯點，道里區(qū)顧新路上鄒記燒臘快餐店內(nèi)就忙得轉(zhuǎn)不開身。時間如果回到半年前，店主王女士還每天在憂心，哪項指標不合規(guī)，執(zhí)法檢查中會有新的問題需要整改。而今，這些問題都迎刃而解，鄒記辦理工商登記并取得食品小經(jīng)營核準證，有了核準證后，王女士終于可以安心經(jīng)營自家小餐飲店了，她改進了排油煙的管道，就連進貨臺賬登記簿也逐步正規(guī)，每天記錄食品進貨來源。
“從開業(yè)到現(xiàn)在流水翻番，用了大半年時間。”王女士坦言，條例出臺得及時，寬嚴相濟、過罰相當，經(jīng)營有了規(guī)矩，百姓有了保障，回頭客漸漸增多，客流量越來越好。鄒記說出了很多小餐飲的心聲。
餐飲行業(yè)是典型的窗口行業(yè)民生行業(yè)，隨著文化生活的豐富發(fā)展，小型食品業(yè)的興起，既方便了群眾生活，同時也成為食品安全監(jiān)管的難點、重點領域。
2017年習近平總書記作出重要指示，要“提高餐飲業(yè)質(zhì)量安全水平”。據(jù)中國烹飪協(xié)會統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國有800多萬餐飲門店，吸納3000萬就業(yè)人口。餐飲業(yè)在便利群眾生活、吸納就業(yè)、促進消費等方面發(fā)揮著持續(xù)作用。
同年，《國務院食品安全辦等14部門關于提升餐飲業(yè)質(zhì)量安全水平的意見》，明確提出依法依規(guī)加強小餐飲、小飯桌和家庭托餐等許可或備案登記管理，實現(xiàn)餐飲業(yè)許可管理100%全覆蓋。2019年5月9日，《中共中央國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》第12項明確指出：所有提供網(wǎng)上訂餐服務的餐飲單位必須有實體店經(jīng)營資格。入網(wǎng)餐飲商戶必須具有實體店經(jīng)營資格，意味著中共中央和國務院再次強調(diào)了網(wǎng)絡餐飲治理線上線下監(jiān)管一致的原則。
從中國餐飲行業(yè)結(jié)構(gòu)看，呈現(xiàn)出以中小微餐飲商戶居多的特點，如何規(guī)范好這些小餐飲商戶，地方立法和監(jiān)管部門在放管服改革和優(yōu)化營商環(huán)境的改革大勢下，通過推行小餐飲登記備案改革，作了很多積極且富有成效的探索，對于提升餐飲食品安全、促進餐飲行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展，發(fā)揮了積極作用。
對小餐飲進行規(guī)范管理成為大勢所趨，各個地區(qū)都在探索一條符合地方特色的專項法規(guī)。
2018年的《上海市食品安全條例》、2019年《廣西食品安全條例》正式實施都對小作坊、小餐飲、小攤販運營進行了法律上的規(guī)范，《黑龍江省食品安全條例》自2012年省十一屆人大常委會第35次會議通過后，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和監(jiān)管需要，適時修訂完善，很好地實現(xiàn)了龍江食安的法治保障。
為高質(zhì)量修改好《條例》，省人大法制委、常委會法工委協(xié)調(diào)組織有關專委會和政府部門，先后赴河南、廣西、廣東以及哈爾濱、牡丹江、富裕、嘉蔭等10余個市縣開展調(diào)研，考察了解農(nóng)村集市、餐飲企業(yè)、高校食堂、食品批發(fā)市場、食品小經(jīng)營、食品攤販等不同餐飲業(yè)態(tài)的生產(chǎn)經(jīng)營情況，并組織召開了專家論證會和立法風險評估會，印發(fā)和公布條例草案，召開政府部門和人大代表、消費者、新型食品生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)主等不同市場主體參加的座談會近20個，面對面聽取意見建議。就草案中的重點問題，赴全國人大常委會法工委、司法部、國家市場監(jiān)督管理總局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部匯報溝通，求得指導，確保條例草案按計劃提請常委會審議并通過。
省人大常委會、省市場監(jiān)管部門等高度重視小餐飲的規(guī)范發(fā)展，在《黑龍江食品安全條例》立法中，明確對食品小經(jīng)營店（含小餐飲、小超市等）實施核準制，規(guī)定了取得小經(jīng)營店核準證的基本條件。新修訂的《黑龍江食品安全條例》于2019年10月1日起生效實施。
科學監(jiān)管科學立法 推行小餐飲核準制落地
食品生產(chǎn)加工小作坊、食品小經(jīng)營和食品攤販被統(tǒng)稱為“三小”行業(yè)，是大家日常生活中常見的一種食品業(yè)態(tài)。據(jù)市場監(jiān)督管理部門不完全統(tǒng)計，哈爾濱市小餐飲商戶5000余家，正軌軍、雜牌軍混雜其中，分布散亂、衛(wèi)生安全問題令人擔憂是“三小”行業(yè)曾經(jīng)給大家留下的老印象。條例的出臺，讓“三小”行業(yè)得到規(guī)范化整頓，督促小餐飲商戶們實現(xiàn)從無證到有證、從有證到規(guī)范化、從規(guī)范化到全面提升的跨越式發(fā)展。
《條例》規(guī)定，食品生產(chǎn)加工小作坊、食品小經(jīng)營應當辦理工商登記并取得食品生產(chǎn)加工小作坊核準證和食品小經(jīng)營核準證，食品攤販實行登記管理。食品生產(chǎn)加工小作坊、食品小經(jīng)營取得核準證后，食品小攤販取得食品攤販登記卡后，方可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動。
“‘三小’行業(yè)消費群體廣泛，就業(yè)人數(shù)眾多，還關系到就業(yè)、生計等一系列的民生問題，只有監(jiān)管從實際出發(fā)，才能讓行業(yè)發(fā)展與食品安全齊頭并進。” 中國法學會食品安全法治研究中心研究員劉金瑞說，《黑龍江食品安全條例》推行的小餐飲核準制管理，充分體現(xiàn)了科學監(jiān)管、科學立法的精準管理思維。對于促進黑龍江餐飲行業(yè)的規(guī)范發(fā)展發(fā)揮了積極作用，是地方立法部門、食品安全監(jiān)管部門善用法治思維和法治方式加強食品安全精準治理的典型體現(xiàn)。
開業(yè)兩個月來，新生代小餐飲企業(yè)——大碗麻辣燙的老板王先生，親身體驗了條例落地后的變化。“這個法規(guī)很接地氣，是真正為老百姓考慮的，通過申請核準證的方式，依法開展經(jīng)營活動，既可以管好食品安全，也給我們這些商戶提供了合法經(jīng)營的保障，合規(guī)經(jīng)營底氣更足了�！蓖跸壬f，大碗麻辣燙除了堂吃，還上了外賣，為了吸引更多回頭客，他在原有基礎上不斷改進食材，增添設備，就想著把店開好，服務好顧客，在他們收獲好口感和營養(yǎng)的同時，“大碗”也能給自己和員工更好的收益。
“放管服改革是簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務的簡稱�！惫枮I市市場監(jiān)督管理局相關負責人說，推行小餐飲核準制管理，一方面，對那些食品安全、衛(wèi)生符合基本要求，但是達不到許可條件的餐飲商戶提供了規(guī)范發(fā)展的渠道；另一方面，也通過推行小餐飲核準制管理，把廣大小餐飲商戶“依法納入了監(jiān)管視野”，促進了整個餐飲行業(yè)食品安全治理的有效提升。比如，有了核準制管理，對餐飲商戶的底數(shù)可以摸得更清楚。拿了食品經(jīng)營許可證的商戶、拿了核準制的商戶，都可以被有效的監(jiān)管、被有效地納入到食品安全治理體系。
“小餐飲核準制的推出，是制度創(chuàng)新、行業(yè)發(fā)展、食品安全共贏的基礎�！� 劉金瑞認為，餐飲行業(yè)因為核準制的推出，獲得了良性規(guī)范發(fā)展的制度保障；同時，也因為核準制的推出，使得小餐飲的食品安全可以得到監(jiān)管部門的更好監(jiān)管、指導，食安水平得以持續(xù)提升。
線上線下協(xié)同治理 網(wǎng)絡餐飲服務規(guī)范化
向網(wǎng)絡配餐“開炮”，成為《條例》實施以來，又一備受關注的焦點。針對“外賣”行業(yè)的“黑作坊”“黑加工點”無證無照經(jīng)營的情形，新修訂的《條例》在要求具有實體經(jīng)營門店的基礎上，進一步規(guī)定網(wǎng)銷食品應當達到實體經(jīng)營門店銷售的餐飲食品質(zhì)量標準。
《黑龍江食品安全條例》明確小餐飲依法取得核準證后，可以同時從事線上線下經(jīng)營活動，為網(wǎng)絡餐飲服務的規(guī)范發(fā)展奠定了良好基礎。條例指出，提供入網(wǎng)餐飲服務的，應當具有實體經(jīng)營門店，且取得許可證或核準證。這與黨中央、國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見的要求“入網(wǎng)餐飲商戶必須具有實體店經(jīng)營資格”相一致，力圖實現(xiàn)餐飲服務線上線下協(xié)同治理。
數(shù)說一：夜經(jīng)濟下的網(wǎng)絡配餐大數(shù)據(jù)
在新一輪促消費政策中，“培育夜經(jīng)濟”一詞頻頻出現(xiàn)。這其中，就包括黑龍江。哈爾濱、七臺河等地針對夜經(jīng)濟開展了探索，多地開辟以“食、游、購、娛、體、展、演”等代表的多元夜間消費市場，餐飲經(jīng)濟扮演了不可或缺的重要作用。餐飲、購物等傳統(tǒng)上以白天活動為主的服務行業(yè)逐漸向夜晚延伸，成為夜間消費的重頭戲。許多特色美食和風味小吃在城市劃定的夜間餐飲區(qū)內(nèi)集聚，形成如哈爾濱中央大街等在內(nèi)的許多特色街區(qū)。對小餐飲等餐飲業(yè)態(tài)的規(guī)范治理，為夜經(jīng)濟的繁榮提供了良好的制度保障。
根據(jù)中國飯店協(xié)會外賣專業(yè)委員會、美團研究院發(fā)布的《中國外賣產(chǎn)業(yè)調(diào)查研究報告（2019年上半年）》，在外賣品類日益豐富、配送越來越快捷便利化、餐飲商戶主動延長營業(yè)時間等多種因素的共同作用下，外賣消費時間開始從午高峰和晚高峰向全時段擴展，夜間消費訂單占比明顯提升。2019年上半年美團外賣夜間消費（晚18點-凌晨6點）在全天消費中的占比高達35.7%。
從消費時間分布看，小餐飲商戶全天的訂單占比都高于55%，早餐時間段更是突破90%，說明小餐飲商戶成為滿足社區(qū)內(nèi)餐飲需求的主力，有效地延伸了服務功能，體現(xiàn)外賣餐飲的便民利民作用。
數(shù)說二：三公里就餐圈的外賣效應
四方食事，不過一碗人間煙火，餐飲經(jīng)濟是城市煙火氣的代表。餐飲服務屬于典型的本地生活服務范疇，主要服務于附近1-3公里的本地社區(qū)群眾。黑龍江小餐飲核準制的管理方式，為小餐飲依法依規(guī)開展線下線上經(jīng)營活動，提供了法治保障。同時，也使得小餐飲借助外賣平臺，發(fā)揮服務本地社區(qū)群眾的作用得以更好發(fā)揮。根據(jù)中國飯店協(xié)會外賣專業(yè)委員會、美團研究院發(fā)布的《中國外賣產(chǎn)業(yè)調(diào)查研究報告（2019年上半年）》，2019年上半年快餐小吃在美食品類中占比高達69.0%，由此可以看出，包括小餐飲等在內(nèi)的餐飲行業(yè)在滿足消費者日常生活需求方面的基礎作用。
數(shù)說三：穩(wěn)就業(yè)穩(wěn)增長 城市健康從“口”開始
“即便是經(jīng)濟拮據(jù)和生活窘困之人，也有希望通過體面勞動供養(yǎng)自己和家人的愿景和能力。小作坊、小餐飲、街頭食品攤販——這些被學者稱之為‘非正式食品部門’的行業(yè)便為這些人提供了生存之道�！� 中國人民大學食品安全治理協(xié)同創(chuàng)新中心沃爾頓教席研究員孫娟娟說。
據(jù)了解，2007年，聯(lián)合國《發(fā)展中國家非正式食品部門的前景和挑戰(zhàn)》報告中就指出：全世界各國都存在非正式的食品部門。就其作用而言，其為經(jīng)濟拮據(jù)的家庭提供了生活自主和增加收入的機會。而購買的便捷性又收到消費者的青睞。因此，地方監(jiān)管機構(gòu)應當將其視為地方發(fā)展項目中的組合內(nèi)容，通過政策和制度安排為他們提供充分的發(fā)展條件和降低其帶來的社會風險。小餐飲的核準制就是規(guī)范餐飲行業(yè)發(fā)展的重要制度探索。小餐飲為吸納就業(yè)、促進城市經(jīng)濟社會的繁榮扮演著基礎性的作用。
“從5月份開業(yè)到現(xiàn)在，看著收入一點點增多，感覺自己又有了生活動力，憑真本事實現(xiàn)人生價值，小作坊的春天也來了�！甭槔惫し焕习遄嫦壬揽恐钦绞称�，正一步一步走在奔往小康的路上。他說，拿到了核準證，依法經(jīng)營有了保證，是政府給我們吃了定心丸。黨和政府關心小餐飲企業(yè)的發(fā)展，有了合法經(jīng)營的憑證，他們愿意繼續(xù)經(jīng)營好自己的小店，不管是通過網(wǎng)上銷售還是線下銷售，讓消費者放心才是關鍵。
小餐飲店主門的用心經(jīng)營，正逐漸在消費者身上得到反饋。在隨機采訪中，市民紛紛表示，很多小餐飲店都是本地特色美食的代表，口味好，價格公道，現(xiàn)在有了立法對這些小餐飲店的規(guī)范發(fā)展和食品安全保駕護航，不管是點外賣還是堂吃，都感覺更安心了。
“食品安全的有效治理與食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性互動是非常重要的。”劉金瑞認為，現(xiàn)在外出就餐、外賣點餐都成為普遍趨勢，促進整個餐飲行業(yè)的規(guī)范發(fā)展，對助力當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展和人民美好生活，都是很有意義。食品安全治理的最終目的，是實現(xiàn)食品安全與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的共贏。黑龍江運用法治的手段，設定符合小餐飲實際情況的準入門檻，真正把小餐飲等業(yè)態(tài)規(guī)范起來，實現(xiàn)了行業(yè)發(fā)展與食品安全的雙向提升，為食品行業(yè)監(jiān)管提供了黑土地的典型示范。
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